张家界市“十三五”实施主体功能区战略对策研究

市发改委课题组

张家界市主体功能区规划，是我市国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。“十三五”时期，我市实施主体功能区战略，是深入落实科学发展观的重大举措，对于逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济社会持续健康发展，实现“全面小康梦、旅游胜地梦”的奋斗目标，具有十分重要意义。

　　一、我市实施主体功能区战略的背景

　　（一） 实施主体功能区战略是党中央国务院作出重大战略决策

　　党的十八大明确把加快实施主体功能区战略、优化空间开发格局，作为生态文明建设的重要基础来抓。十八届三中全会进一步强调：要坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展。因此，实施主体功能区战略是我国今后国土空间开发的重要基础和基本依据，是一项事关发展全局和长远的重大战略任务。为推动主体功能区战略实施，去年以来，国家首先在重点生态功能区的部分市县，启动了国家主体功能区建设等一系列国家层面的试点。

　　（二） 张家界市已纳入首批国家主体功能区建设试点示范

　　张家界市生态地位十分特殊。张家界市属是长江流域重要的水源涵养区和生态安全屏障，是我国典型亚热带动植物区生物多样性的保护区，是少数民族聚居区、革命老区，是国内重点旅游城市和国际知名旅游胜地、国家旅游综合改革试点城市和武陵山片区集中连片扶贫攻坚试点区域。按照《全国主体功能区规划》及《湖南省主体功能区规划》，张家界市已整体纳入“武陵山区生物多样性及水土保持生态功能区”，总体被划为限制开发区域的国家级重点生态功能区，其中张家界市禁止开发区域所占全市地域面积比重超过40%。

　　张家界生态特色极为突出。武陵源核心景区是中国首批世界自然遗产、世界地质公园，世界绝版的石英砂岩峰林地貌被国际学术界命名为“张家界地貌”，张家界国家森林公园是我国第一个国家森林公园，被广大中外游客称之为“天然氧吧”。张家界市是中国大鲵重要原产地之一，大鲵是张家界的第二张城市名片。早在1996年，国务院就批准中国首个张家界大鲵国家级自然保护区；2010年，“张家界大鲵”荣获国家地理标志产品保护；2012年，农业部授予张家界市“中国大鲵之乡”称号。八大公山国家级自然保护区被联合国环境规划署（UNEP）列为具有全球意义的17个生物多样性关键地区之一。

　　张家界生态功能十分重要。张家界在涵养水源、调节气候、净化水质和空气、保护动物栖息地和生物多样性等多方面具有十分重大的生态功能。水资源得到严格保护。是湖南省湘资沅澧四大水系之一澧水的发源地，从25万公顷国家级自然保护区八大公山原始森林、次生林里源源不断流出的矿泉水，是湖南和洞庭湖生生不息的“水库”和“绿肺”。全市多年平均水资源总量为141.71亿立方米，人均拥有水资源8730.7立方米，相当于世界人均拥有量，是全国人均水资源2200立方米的3.9倍，是全省人均水资源2530立方米的3.45倍。通过多年来的严格保护，张家界市生态环境良好，地表水水质全部达到二类以上标准，饮用水源水质全部达标。森林资源品质高端。全市有6个森林公园，其中国家森林公园就有4个，总面积达171平方公里；有各类自然保护区6个、保护小区27个，其中国家级自然保护区就有2个，总面积达1182.7平方公里。全市森林覆盖率达到69.62%，为全国森林覆盖率最高城市，武陵源核心景区森林覆盖率高达98%。空气质量总体达优，PM2.5、PM10实时监测指标始终保持优良，景区每立方厘米空气富含负氧离子超过10万个，有“天然氧吧”之称。联合国世界旅游组织已在张家界建立了世界旅游可持续发展观测站，并着手筹建中国第一个森林氧吧研究所，建立森林负氧离子监测队伍和景区景点负氧离子含量播报机制。物种资源十分丰富。张家界市境内拥有木本植物110科1409种、脊椎动物109余种，其中娃娃鱼（大鲵）、中国鸽子花（珙桐）、红豆杉等国家一、二级珍稀保护动植物达81种。

　　正是由于张家界生态特色十分突出，生态功能十分重大，生态地位十分特殊，去年以来，张家界市已整体纳入了国家首批湖南唯一的主体功能区建设试点市、第一批全国生态文明先行示范区建设地区和全国生态文明示范工程试点市，在我市开展以上这些国家层面的试点，既为全国主体功能区建设积累经验、提供借鉴，又是我市争取国省政策项目资金支持的重要载体，是我市实现可持续发展的重要抓手。

　　二、推进主体功能区战略面临的突出问题

　　（一） 国家重点生态功能区保护与地方经济发展矛盾突出。

　　张家界市总体属于限制开发区域的国家级重点生态功能区，限制进行大规模高强度工业化城镇化开发。而张家界市既是一个正在成长中的旅游城市，又是一个武陵山区集中连片的贫困地区，总体经济水平还相当落后，全市有90%左右的贫困人口分布在限制开发或禁止开发的重要生态功能区中，按照新的贫困标准，尚有近30万农村人口生活在贫困线以下，慈利县、桑植县为国家集中连片特困地区扶贫工作重点县，桑植县同时是国家扶贫工作重点县，永定区、武陵源区为省扶贫工作重点县（区）。作为面向国际的旅游城市，要提高参与世界旅游的竞争能力，就必须加快城市建设和城镇化步伐；对照全面小康社会指标，凡是与经济发展密切相关的指标，实现程度都比较偏低，2013年张家界市经济发展实现程度仅为62.5%，人均GDP仅实现54.3%，居民人均可支配收入仅实现65.9%。全市经济总量小、发展质量不高、人均均量少，欠发达特征明显。作为贫困地区，要赶上全国全省实现全面小康的步伐，就必须加快经济建设，在做大做强旅游产业的同时，大力发展新型工业，提高发展内生动力和经济实力。因而，地方经济发展的需求与国家重点生态功能区保护的限制矛盾突出。

　　（二） 生态环保基础设施滞后，建设资金缺口大。

　　张家界市各区县的污水处理厂、垃圾填埋场建设方兴未艾，而且集中在城区和景区，广大农村绝大多数地方还基本没有环境基础设施，已经启动的农村垃圾治理工作目前也只是解决了小部分农村垃圾的收集和转运问题，安全填埋和焚烧也还没有条件。2012年、2013年、2014年国家给张家界市重点生态功能区转移支付分别为2.58亿元、2.698亿元、31020亿元，而张家界市两级财政环保基础设施投入已经负债3亿元以上。“十三五”期间，污染减排力度更大，需要加大生态环保基础设施投入，财政面临着巨大压力。

　　（三） 生态资源的开发利用与生态保护的矛盾依然存在。

　　按照资源保护要求，旅游景区的旅游人次必须控制。但从地方财政增收来看，希望旅游人数越多越好。我们已经意识到这个矛盾，也正在努力推动旅游发展方式转变，不再单纯追求游客数量的扩张，但这种转变需要旅游产业来支撑，需要大量的资金投入。武陵源核心景区移民搬迁问题。由于资金原因，拆迁并不彻底。要彻底解决这个问题，确实保护好世界自然遗产和世界地质公园，必须实施第三次移民搬迁工程，但所需资金地方政府难以筹集，居民搬迁后还要进行妥善安置。

　　（四） 区域生态保护与分享生态经济效益的机制亟待建立。

　　张家界市大力推进生态文明建设，不仅仅是使张家界市自身环境质量得到改善，同时，也为国家的生态旅游经济可持续发展做出了重大贡献。建市以来，我们坚持旅游带动战略，把保护放在第一位，在工业、能源、矿产开发等方面放弃了很多发展机会，制约了张家界市的经济发展，在一定程度上影响了城乡居民脱贫致富。由于我们拒绝引进工业污染项目，并受国家工业发展政策影响，张家界市仅在1992年建成一个省级的市经济开发区，慈利县、桑植县工业园建设直到2012年才被列为省级工业集中开发区，工农业基础薄弱，专业化、规模化、产业化水平低，难以形成产业集群。根据湖南省统计资料，2014年，工业化率仅为19.9%，比全省平均水平低24.1个百分点。全市人均GDP、人均财政收入、城镇居民人均可支配收入、农民人均可支配收入，分别还只相当于全省的67%、50.3%、68%、63%，在全省分别排在第10、10、13、13位。从这些数据中，我们不难发现张家界市的尴尬：优势是丰富的绿水青山，劣势是绿水青山下的贫困。

　　三、“十三五”时期推进主体功能区战略对策建议

　　（一） 总体构想。

　　以科学发展观为指导，深入贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，按照《国家主体功能区规划》、《国家新型城镇化规划（2014-2020）》、《湖南省主体功能区规划》、《湖南省新型城镇化规划（2014-2020）》和“提质张家界、打造升级版”要求，立足区域资源禀赋、现实基础和发展潜力，以加快经济发展方式转变为主线，以加快转型升级、建设生态城市为核心，以丰富生态产品、发展生态经济、维护生态多样性、保障生态安全、传承弘扬生态文化为重点，以生态文明体制机制创新为动力，科学划定生产、生活、生态空间开发管制界限，积极探索贫困重点生态功能地区生态文明融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程的新模式、新途径，推动形成符合生态文明要求的生产方式和生活方式，努力建设成为湖南人与自然和谐相处的生态民族文化旅游先行区、武陵山片区特色生态经济引领区、国家生态文明体制机制改革创新示范区。

　　（二） 基本原则

　　1、 统筹兼顾，协同发展。生态保护和经济发展对张家界同等重要。主体功能区规划建设要兼顾开发与保护、效率与公平，统筹城镇发展空间、农业生产空间和生态保护空间，各区县主体功能要统一、协同发展，实现整个区域的空间优化。

　　2、 优化结构，细化管理。按照“生产发展、生活富裕、生态良好”的要求，不断优化城市空间、农业空间和生态空间等不同类型空间在国土空间开发中的布局。各类主体功能区要对土地资源实行精细化管理，提高土地使用效率，发挥示范作用。

　　3、 适度开发，集约用地。张家界全境均为国家重点生态功能区，功能主体划分需要坚持有序有度开发，提高国土空间和土地资源的利用效率，走集约式发展道路。各类开发活动都要充分利用现有建设空间，严格保护耕地，尤其是基本农田，加大耕地补充力度，严格控制耕地流失，提高基本农田质量。

　　4、 以人为本，公平发展。以人的全面发展为核心，立足人与自然和谐相处，引导人口与生态经济在张家界市域空间的合理分布，逐步实现城乡居民的基本公共服务均等化，促进社会和谐发展。

　　5、 政策引导，政企联动。通过政策积极引导排除生态经济发展障碍，在财政政策、投资政策、土地政策和产业政策等方面给予特殊待遇，并鼓励地方政府和企业有机联动，发动居民参与，在保护中寻求发展机会，从而促进市域国土空间的科学合理、有序协调开发。

　　（三） 主要目标

　　1、 明晰空间发展格局。按照国家重点生态功能区的要求布局张家界国土空间，构建“一主两副三轴多点”城镇发展空间格局、“四圈四带”农业生产空间格局、“一心一带两区多点”生态保护空间格局。不同国土空间的主体功能更加突出，实现生产空间集约高效，生活空间舒适宜居，生态空间自然秀美。

　　2、 提高城乡空间利用效率。稳步提高城镇化率，2020年达到50%以上。严格控制建设用地面积，城乡建设用地面积控制在452平方公里以内，2020年县城及以上建成区面积控制在70.3平方公里以内，加强农村居民点用地管理，降低农村居民点人均用地面积，全市农村居民点用地面积控制在234平方公里以内。加快城乡一体化建设步伐，建立完善一体化的城乡规划、产业布局、设施建设、公共服务等制度，加快形成旅游业带动农业、农业反哺旅游业的发展新格局，培育和发展农村土地使用权流转市场，促进土地使用权的高效流通和集中，扩大土地使用的规模效益。

　　3、 提升生态保护空间。全市生态系统稳定性增强，生态退化面积减少，主要污染物排放总量减少，生态环境质量进一步提升。森林覆盖率提高到70%。林地保有量增加到70万公顷，森林蓄积量达到2400万立方米以上，生态公益林保持在36万公顷。空气质量常年保持优良等级，主要江河湖库水功能区水质达标率为100%。自然灾害防御能力明显提高。应对气候变化能力显著增强。生态功能区水源涵养、水土保持、生物多样性维护等生态功能明显提升。

　　4、 保障农业生产空间。至2020年，张家界全市耕地保有量不低于12万公顷，基本农田不低于9万公顷。粮食播种面积增加到14.50万公顷，稳定提高粮食综合生产能力，粮食总产量达到70万吨以上。农业生产地区生产生活条件明显改善，城乡基本公共服务均等化取得重大进步。

　　5、 优化经济产业结构。按照主体功能区要求进行产业布局，发展多种生态经济形式，增强生态产品供给。围绕生态旅游业这一核心主导产业，在两区两县合理布局生态农业、生态工业和生态服务业，打造国家级生态旅游经济实验区示范城市。

　　6、 创新主体功能体制机制。积极推进主体功能区规划、建设、开发、管理体制机制改革创新，到2020年前有效制定实施一批生态文明新制度、新政策。在生态保护补偿机制、差异化的投资引导机制、主体功能配套产业布局机制、产业退出和跨区域转移机制、自然资源资产产权配置与碳交易机制、财政转移支付制度、生态红线制度、差别化绩效考核评价制度等方面取得重大突破。

　　（四） 重点任务

　　1、 优化空间格局。按照国土空间开发综合评价指数（A值），将张家界市主体功能区空间格局划分为城镇发展空间、农业发展空间和生态保护空间。从区域分布、功能定位、发展方向、发展任务等方面对各主体功能区进行空间发展的明确与引导，规范和约束各类开发行为，推进人与自然和谐共处。一是构建“一主两副三轴多点”的城镇发展空间（一主：张家界城区及周边乡镇；两副：慈利、桑植城关镇；三轴：高速公路、国道发展轴；多点：其他重点开发的建制镇镇区）。该空间约占全市国土面积的11.2%；功能定位是：将发展成为高效、集约的全市新型工业与现代服务业发展集聚区、环境友好与资源节约型发展示范区、生态经济发展与现代城市文明先行区；发展方向是：促进人口集聚，完善基础设施，形成优势产业集群，保护生态环境，发展城郊农业。二是构建“四圈四带”的农业生产空间（“四圈四带”：四个城区城郊农业圈；两个平原农业带——澧水农业带和溇水农业带；两个山地农业带——澧水南岸山地农业带和北岸山地农业带）。该空间约占全市国土面积的49.15%，将该空间发展成为全市重要的商品粮生产基地、绿色农产品生产基地、畜牧业生产基地和农产品深加工区、农业生态环境保护区、农村居民安居乐业的美好家园、社会主义新农村建设的示范区。发展方向是：严格保护耕地，加强土地整治，加快农业基础设施建设，优化农业结构和布局，加快转变农业发展方式，促进农业生产人口和产业集中。三是构建“一心一带两区多点”生态空间格局（一心：武陵源核心景区；一带：澧水干流保护带；两区：澧水水源涵养区、溇水源头涵养区；多点：各级各类风景名胜区、地质公园、自然保护区及森林公园）（占国土面积的40.53%）。将该空间发展成为建设生态张家界、绿色张家界的重要载体，实现可持续发展的重要生态功能区，人与自然和谐相处的示范区，维系澧水流域水体安全、维护武陵山区生物多样性的核心区域。其发展方向是：涵养水源，维护生物多样性，发展环境友好型产业、提供优质生态产品，提高公共服务水平，减轻生态承载压力。

　　2、 增强生态产品供给。张家界作为国家重点生态功能区，具有提供生态产品的得天独厚条件，在清洁空气、涵养水源、保持水土、净化水质、防风固沙、调节气候、保护生物多样性和减轻自然灾害等方面有着非常重要的生态功能。增强张家界生态产品供给，以提高生态产品供给重要意义认识为前提，生态产品与物质产品、文化产品共同支撑现代人类生存与发展，生态产品短缺不仅直接影响到生态对人口和经济的承载能力，而且直接影响人的生存；以满足生态产品供给市场需求为目标，处理好生态产品的生产和消费之间的关系，按需供给，积极开展碳排放权、排污权、水权等交易试点，实现生态产品效益的最大化；以理顺生态产品供给体制机制为保障，加强林业行政主管部门、环境保护等部门的职能，理顺工作机制，创新管理体制，充分发挥主管部门的能动性和创造性，提升管理能力；以保护生态产品供给主体为根本，继续加大造林绿化、森林植被和湿地保护国家投入力度，扩大生态产品生产基地面积，并采取像保护耕地一样的严格措施保护现有林地和湿地；以增强生态产品供给能力为核心，要强化现有森林和湿地的经营管理，加大营林投入，强化科学营林措施，提高森林质量和林地生态产品的生产力。要突出围绕保护森林生态系统、保护湿地生态系统、保护土地资源、保护生态文化资源、加强自然灾害防治等重点任务，切实增强生态产品供给。

　　3、 发展特色生态经济。张家界生态环境保护良好，生态资源丰富，各类生态产品供给基础相对较好，发展特色生态经济要充分考虑现有基础和发展趋势，将已有的生态产品做大做强，结合市场需要探索新的生态产品供给。发展特色生态经济要以品牌打造为目标，张家界生态经济发展要充分利用现有旅游品牌，突出自身的比较优势，高起点打造品牌效应，扩大国内外影响力；发展特色生态经济要以资源整合为前提，充分整合现有自然生态旅游资源、特色优势生物资源、地方民族文化旅游资源，避免孤军作战，强强联合，类型互补，形成规模效应；发展特色生态经济要以旅游经济发展为龙头，紧紧依托现有旅游资源和旅游设施基础，延长旅游经济链条，发展生态旅游集群产业，增加生态旅游产业类型和产品，全力发展以旅游为特色的生态经济；发展特色生态经济要以模式创新为保障，创新生态经济发展模式，逐渐摒弃传统发展模式，重视生态产品设计与开发，保证生态产品供给的可持续性。在方面，要突出围绕建设全域生态旅游经济、发展特色林业生态经济、发展特色农业生态经济、发展新型工业生态经济、发展特色生态文化经济、发展生态服务业等重点任务，不断发展壮大生态特色生态经济

　　4、 改善和保障民生。张家界民生改善与保障要以国家实施主体功能区建设、生态文明建设、新型城镇化建设等为契机，以城乡统筹、城乡一体化发展为目标，以交通网络建设、环境保护设施建设、公共服务平台建设为核心，以发展产业与提高就业为抓手，以提高城乡居民人均收入、生活水平、幸福度指数为准则，全面改善和保障民生。要突出围绕建设绿色交通网络、加强扶贫开发工作、积极整治城区和农村环境、有序推进新型城镇化、推进城乡基本公共服务均等化、加强居民职业技术培训、逐步实施生态移民等重点任务，切实促进民生改善。

　　5、 加强制度建设及政策配套。为促进主体功能区战略有效实施，在全面落实国家省已出台的“9+1”政策基础上，我市要重点完善财税、投资、产业、土地、农业、人口、环境、绩效考核、生态补偿等九大政策。财税政策方面。实施差别化的财政、金融政策，增强试点市县的财政能力，重点支持国家主体功能区建设试点市县的大型基础设施、服务设施建设和产业发展。积极争取国家、省加大财政均衡性财政转移支付力度，合理修订转移支付、生态补偿计算依据，提高转移支付系数，增加转移支付额度。投资政策方面。坚持按领域调控和按区域调控相结合的原则，确定功能区域的不同投资重点，采取差异化政府投资政策，加强对社会资金的引导。产业政策方面，坚持政府引导与市场调节相结合，加强对产业结构调整和布局的指导，促进各功能区域主导产业错位发展、协调发展。土地政策方面，坚持优化结构、总量调控、差别管理的原则，按照不同功能区域发展定位，科学确定各功能区域各类空间比例和土地供应方向。农业政策方面，全面落实各项强农、惠农、富农政策，并重点向农产品主产区倾斜。人口政策方面，坚持总量调控、合理布局、统一管理的原则，综合利用经济、法律、政策等手段，促进人口分布与经济布局、资源环境承载力相适应。民族政策方面，贯彻落实国家民族政策，加大少数民族传统文化保护力度，提高少数民族地区人民的生产、生活水平。环境政策方面，按照建设宜居城乡的总体要求，坚持环境优先、强化标准、分类管理的原则，加强环境保护和生态建设。生态补偿制度方面，将试点市县纳入国家生态补偿试点地区，对具有水土保持和碳汇生态效益的生态林进行生态补偿。建立健全流域性生态补偿制度，促进我市的持续、健康、快速发展。

　　（五） 保障措施

　　1、 加强组织领导。高度重视主体功能区建设的组织体系建设，由市政府牵头，市发改委、市环保局具体组织实施，逐级建立国家主体功能区建设领导小组和工作小组。领导小组主要做好部署、协调、统筹、指挥、考核、监督等工作，工作小组主要做好宣传发动、方案制定、具体落实等工作。建立部门联席会议制度，市、县发改委会同国土、规划、财政、农业、林业、旅游、交通、扶贫、环保、水利、经信、民政、人社、科技等相关部门，对主体功能区示范建设过程实施跟踪分析，对建设中遇到的困难和障碍，进行统筹协调。建立各乡镇联席会议制度，满足主体功能区建设中不同乡镇的合理利益诉求，及时化解可能存在的矛盾冲突。

　　2、 健全工作机制。将主体功能区建设工作列为全市各级、各部门加快发展和深化改革的主要内容。建立市政府牵头、各部门参与的协商沟通机制，定期对试点示范的重大问题进行协商，联动推进解决实地示范方案实施中的重大问题。建立协同有效的主体功能区建设的监测管理工作机制，建设国土空间动态监测管理系统，各部门依据职责，对相关领域的国土空间变化情况进行动态监测，探索建立国土空间资源、环境及生态变化状况定期会商和信息通报制度。建立规划实施动态调整机制，适时开展规划评估，提交评估报告，并根据评估结果提出是否需要调整规划内容，或对规划进行修订的建议。各乡镇各部门要对本规划实施情况进行跟踪分析，注意研究新情况，解决新问题。建立项目支撑和推进机制，加强项目开发，围绕发展目标，突出重点、兼顾一般，开发一批重大项目，不断充实和完善重大项目库，将主体功能区建设思路和目标落实到具体项目上。

　　3、 强化监督考核。建立严格的绩效考核机制，根据主体功能区的规划实施情况，对职能部门进行考核评价，纳入年终督查考核，加强各区县、各部门及乡镇的责任意识。推行行政问责制以完善相关部门的责任追究机制。建立差别化绩效考核制度。在全市探索建立依据主体功能的差别化绩效考核制度，科学制定考核办法，重点关注环境承载力、旅游经济、生态经济、民生保障的发展，按不同功能区定位设计指标比例和权重，结合各区县实际设定绩效考核办法，科学监测和评价全市主体功能区建设的工作成效。绩效考核结果作为官员晋档、晋升的主要依据。

　　注：欢迎全市各级各部门、广大干部群众以及市外关心、支持张家界市经济建设和社会发展的有识之士踊跃参加。 一旦您的意见被采纳，将会写入张家界“十三五规划”的宏伟蓝图中。意见和建议内容要求一事一议，观点鲜明，论据充分。每个单位或个人的投稿篇数不限，字数在3000字以内。稿件可以通过电子信箱发送至zjjfgwgh@163.com；也可以信函方式寄送，通讯地址为张家界市子午路376号张家界市发展和改革委员会综合科，联系人：罗翀  ，邮政编码：427000，联系电话：0744-8234183 。请投稿人在信里写明详细通讯地址与联系电话，截稿日期为2015年10月30日。